Wstęp
Table of contents
Pod koniec stycznia 2022 r. Ministerstwo Klimatu przedstawiło projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz ustawy o odpadach (dalej: „projekt ustawy”), który przewiduje zmiany w ustawie z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowym[1] i stanowi częściową transpozycję do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko[2], zwanej dalej „dyrektywą SUP”.
Jednym z celów wskazanej powyżej dyrektywy jest zapewnienie w państwach członkowskich Unii Europejskiej selektywnego zbierania odpadów opakowaniowych powstałych z butelek jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych na napoje o pojemności do 3l wraz z ich zakrętkami i wieczkami. Jest planowane, aby do 2025 r. selektywnie było zbierane 77% tychże odpadów, a w 2029 r. - 90%.
W celu zapewnienia wskazanych powyżej poziomów selektywnego zbierania odpadów polski ustawodawca zaproponował wprowadzenie funkcjonującego z powodzeniem w wielu krajach europejskich systemu kaucyjnego obejmującego wybrane opakowania napojów z tworzyw sztucznych. W ocenie polskiego ustawodawcy utworzenie systemu kaucyjnego wspomoże osiągnięcie celu selektywnego zbierania oraz recyklingu opakowań napojów wykonanych z tworzyw sztucznych, a także ułatwi wielokrotne użycie opakowań szklanych. W założeniu autorów projektu system kaucyjny ma stać się bodźcem finansowym dla konsumentów oraz spowoduje, że zamiast wyrzucania butelek po napojach objętych tych systemem, będą je oddawali do jednostek handlu detalicznego w celu odzyskania uiszczonej wcześniej kaucji.
Utworzenie systemu kaucyjnego ma być również elementem wsparcia systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta.
System kaucyjny – definicja z projektu ustawy
System kaucyjny od wielu lat znany jest w wielu krajach europejskich. Funkcjonuje on w Chorwacji, Danii, Estonii, Finlandii, Holandii, Islandii, Niemczech, Norwegii, Słowacji, Szwecji i na Litwie. Z uwagi na restrykcyjne wymogi prawne w zakresie odpadów opakowaniowych, jego wprowadzenie rozważa coraz więcej państw, m.in. Austria, Belgia, Hiszpania Portugalia, Łotwa, Wielka Brytania oraz Polska.
Przez system kaucyjny należy rozumieć system, w którym przy sprzedaży napojów w opakowaniach jednorazowego albo wielokrotnego użytku pobierana jest kaucja, która jest zwracana konsumentom w momencie zwrotu opakowań lub odpadów opakowaniowych.
Zgodnie z projektem ustawy kaucja to określona kwota pieniężna pobierana w momencie sprzedaży napoju w opakowaniu wielokrotnego albo jednorazowego użytku od nabywającego ten napój i zwracana w momencie zwrotu odpowiednio opakowania objętego systemem kaucyjnym albo odpadu opakowaniowego powstałego z opakowania objętego systemem kaucyjnym (art. 1 pkt 2 b projektu ustawy).
Zgodnie z projektem ustawy system kaucyjny:
1) obejmuje terytorium całego kraju;
2) zapewnia powszechny i równy dostęp dla konsumentów, wprowadzających napoje w opakowaniach oraz jednostek handlu detalicznego i hurtowego oraz innych punktów odbierających opakowania i odpady opakowaniowe objęte systemem kaucyjnym, bez względu na ich powierzchnię;
3) nie wymaga okazania dowodu zakupu napoju w opakowaniu w celu zwrotu konsumentom pobranej przy zakupie kaucji (proponowane brzmienie art. 44 ust 10 ustawy u.g.o.)
Opakowania objęte systemem kaucyjnym
W projekcie ustawy zaproponowano objęcie systemem kaucyjnym:
- butelek z tworzyw sztucznych jednorazowego użytku o pojemności do 3l, w tym ich zakrętki i wieczka wykonane z tworzyw sztucznych, za wyjątkiem szklanych lub metalowych butelek na napoje, których zakrętki i wieczka wykonane są z tworzyw sztucznych,
- butelek szklanych wielokrotnego użytku o pojemności do 1,5l, za wyjątkiem butelek na napoje przeznaczonych i wykorzystywanych do mającej płynną postać żywności specjalnego przeznaczenia medycznego.
Zgodnie z art. 8 pkt 9 u.g.o. przez opakowanie wielokrotnego użytku rozumie się opakowanie przeznaczone, zaprojektowane i wprowadzone do obrotu tak, aby osiągnąć w ramach jednego cyklu życia wielokrotną rotację przez powtórne napełnianie lub ponowne użycie do tego samego celu, do którego było pierwotnie przeznaczone. Opakowanie to staje się odpadem opakowaniowym, gdy przestaje być opakowaniem wielokrotnego użytku.
System kaucyjny w obecnie proponowanym kształcie nie obejmie opakowań szklanych jednorazowego użytku (np. słoików po sosach, butelek po wysokoprocentowych alkoholach). W ocenie ustawodawcy wystarczające jest to, że są one zbierane w ramach systemów gminnych. Proponowany system na dzień dzisiejszy nie obejmuje również puszek aluminiowych.
Wskazać jednak należy, że docelowo systemem kaucyjnym mają zostać objęte kolejne opakowania. Ministerstwo Klimatu podało do informacji, że obecnie trwają prace nad objęciem systemem dwóch kolejnych grup opakowań w tym najprawdopodobniej właśnie puszek aluminiowych, których objęcie systemem jest postulowane przez część branży. Brak jest jednak na dzień dzisiejszy jednoznacznych deklaracji kiedy i jakie dokładnie opakowania miałyby zostać w następnej kolejności objęte systemem.
Podmioty bezpośrednio zainteresowane systemem kaucyjnym i podstawy jego działania
Pierwsza grupa podmiotów bezpośrednio zainteresowanych systemem kaucyjnym to wprowadzający napoje. W polskim ustawodawstwie brak definicji wprowadzającego. W projekcie ustawy zdefiniowany został za to napój, przez który rozumie się płyn przeznaczony do spożycia, w szczególności sok, nektar, mleko, jogurt i inny pitny produkt mleczny oraz napój alkoholowy (propozycja art. 8 pkt 7a u.g.o.).
Zgodnie z projektem ustawy system kaucyjny nie będzie obowiązkowy. Zostanie jednak wprowadzony wymóg uzyskiwania określonych poziomów selektywnego zbierania. W ocenie autorów projektu osiągnięcie tych założeń będzie możliwe jedynie poprzez system kaucyjny, co ma skłonić przedsiębiorców do tworzenia takich systemów. W przypadku odmowy przystąpienia do nich przedsiębiorcy będą obowiązani do uiszczenia opłaty produktowej, której stawka maksymalna to 25 zł/kg.
System kaucyjny będą tworzyć właśnie wprowadzający napoje w opakowaniach objętych systemem. Projekt ustawy pozostawia dużą swobodę przedsiębiorcom w jego tworzeniu Określa jednak warunki, które taki system powinien spełniać. W projekcie ustawy pojawia się możliwość tworzenia jego przez wielu operatorów systemów kaucyjnych (nazwanych w ustawie podmiotami reprezentującymi), którzy będą mieli prawo stosować zróżnicowaną wysokość kaucji.
Podmiot reprezentujący obowiązany będzie spełniać łącznie następującej warunki:
- wykonywać działalność gospodarczą w formie spółki akcyjnej albo spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, mającej siedzibę na terytorium kraju;
- wykonywać wyłącznie działalność gospodarczą związaną z gospodarowaniem odpadami opakowaniowymi, w tym recyklingiem oraz przetwarzaniem końcowym tych odpadów;
- posiadać zezwolenie wydawane w drodze decyzji przez ministra właściwego do spraw klimatu, zwanego dalej „zezwoleniem na prowadzenie systemu kaucyjnego” (art. 40 g i h projektowanego brzmienia u.g.o.).
Podmiot reprezentujący będzie zobowiązany złożyć ministrowi wniosek o wydanie zezwolenia na uruchomienie systemu kaucyjnego nie później niż 6 miesięcy przed planowanym jego uruchomieniem.
Podmiot reprezentujący w ramach systemu kaucyjnego zapewnia:
1) selektywne zbieranie opakowań i odpadów opakowaniowych w celu osiągania wymaganych poziomów wskazanych w załączniku nr 1a do ustawy;
2) odbieranie opakowań i odpadów opakowaniowych;
3) transport opakowań do producenta oraz odpadów opakowaniowych do zakładu przetwarzania;
4) prowadzenie ewidencji i sporządzania sprawozdawczości (art. 40 l ust. 1 projektowanego brzmienia u.g.o.).
Koszty tych działań są finansowane przez wprowadzających napoje w opakowaniach.
Podmiot reprezentujący prowadzący system kaucyjny, do którego ten wprowadzający przystąpił jest odpowiedzialny za uiszczenie 50% opłaty produktowej.
Co warto podkreślić – każdy z podmiotów reprezentujących będzie miał prawo do samodzielnego określenia wysokości kaucji, co w praktyce budzi szereg wątpliwości.
Wprowadzający napoje w opakowaniach będą obowiązani umieszczać na opakowaniach oznakowanie wskazujące na objęcie opakowania systemem kaucyjnym oraz określające wysokość kaucji (art. 40j ust. 1 projektowanego brzmienia u.g.o.).
Druga grupa podmiotów na której działanie bezpośrednio wpłynie wprowadzenie systemu kaucyjnego to handel, a dokładnie przedsiębiorcy prowadzący jednostkę handlu detalicznego. Ich obowiązki będą zależały od wielkości prowadzonej przez nich jednostki.
Przedsiębiorcy prowadzący jednostkę handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 2000 m2 będą obowiązani prowadzić na własny koszt, z wyłączeniem opakowań objętych systemem kaucyjnym, selektywne zbieranie odpadów opakowaniowych po produktach w opakowaniach, które znajdują się w ofercie handlowej tej jednostki, według rodzajów opakowań, z których powstały odpady.
Przedsiębiorcy prowadzący jednostkę handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 100 m2, w której oferowane są produkty w opakowaniach objętych systemem kaucyjnym, będą obowiązani uczestniczyć w systemie kaucyjnym w zakresie co najmniej pobierania i zwracania kaucji oraz odbierania pustych opakowań i odpadów opakowaniowych.
Przedsiębiorcy prowadzący jednostkę handlu detalicznego o powierzchni handlowej nie większej niż 100 m2, w której oferowane są produkty w opakowaniach objętych systemem kaucyjnym, będą obowiązani uczestniczyć w systemie kaucyjnym w zakresie co najmniej pobierania kaucji (art. 44 projektu zmian u.g.o.).
Na tym etapie pojawia się wiele wątpliwości, jak system ma wyglądać w praktyce, w szczególności kto z kim zobowiązany będzie zawrzeć umowę i na jakich warunkach. Jest to kluczowe pytanie zwłaszcza w kontekście tego, że system przewiduje możliwość powołania kilku operatorów (podmiotów reprezentujących).
Opinie i uwagi do projektu systemu kaucyjnego od strony handlu, środowiska i konsumentów
Utworzenie nowego systemu kaucyjnego jest intensywnie komentowane przez podmioty najbardziej nim zainteresowane, a mianowicie podmioty reprezentujące szeroko rozumiany handel, organizacje środowiskowe i konsumenckie.
Branża handlowa[3] opowiada się za jednym operatorem systemu kaucyjnego, czyli podmiotem reprezentującym w rozumieniu projektu ustawy. Branża wskazuje na wagę roli jaką operator ma odegrać w całym systemie, w tym na konieczność rozliczenia przez niego zarówno potężnej ilości opakowań oraz środków finansowych, jak i konieczność rozliczenia z wprowadzającymi, jednostkami handlu detalicznego i skarbem państwa. Stąd zwracana jest uwaga na konieczność powierzenia tej roli solidnemu podmiotowi, dającemu rękojmię wywiązania się ze swoich obowiązków.
Branża wskazuje również na konieczność jednolitego ustalenia wysokości kaucji. W ocenie branży różne poziomy kaucji oznaczałby dezinformację konsumentów i wykorzystywanie kaucji do walki konkurencyjnej pomiędzy wprowadzającymi i sklepami.
W ocenie branży handlowej nieujęcie w systemie puszek metalowych i stalowych to błąd. Branża chciałaby, aby puszki te były zbierane systemowo, powszechnie i w sposób wygodny dla konsumentów. Taki system doprowadziłby do zmniejszenia zaśmiecenia nimi lasów, parków czy ulic.
Na ważny aspekt zwróciła uwagę branża piwowarska[4]. Jej zdaniem recykling butelek używanych w tej branży, już dzisiaj odbywa się on na szeroką skalę. System kaucyjny de facto już w niej obowiązuje, stąd przystąpienie do nowo stworzonego systemu kaucyjnego mogłoby niepotrzebnie go zaburzyć. Dlatego branża postuluje o możliwość pozostawienia działania jej w oparciu o obecne sprawdzone rozwiązania[i]. Podobnie jak w przypadku branży handlowej, wyraża gotowość wzięcia odpowiedzialności za zagospodarowanie puszek i włączenie ich do systemu kaucyjnego.
W ocenie wielu organizacji ekologicznych system kaucyjny w zaproponowanym kształcie nie wpłynie znacząco na poprawę obecnej sytuacji. Wielość operatorów, nieznana wysokość kaucji zależna od decyzji poszczególnych operatorów, brak puszek aluminiowych w systemie, a także jednorazowego szkła – to kwestie kluczowe, które w ocenie organizacji ekologicznych powinny zostać poprawione. Wskazuje się również, że w obecnym kształcie system może okazać się skomplikowany, a przez to niepopularny i tym samym nieskuteczny. Ze środowiska zniknie jedynie plastik, a puszki i szkło dalej będą marnotrawione ze szkodą dla środowiska, społeczeństwa i gospodarki.
Według Stowarzyszenia Zero Waste zarówno nowopowstające, jak i dobrze funkcjonujące systemy kaucyjne w Europie z reguły opierają się na jednym centralnym operatorze. Takie podejście zapewnia transparentność, jasność i funkcjonalność systemu, zaś decyzja o wysokości kaucji w rękach wielu operatorów to pomysł nie tylko komplikujący kwestie poziomu zwrotu opakowań, ale i dający pole do nadużyć, a także niepotrzebnej i nieuczciwej konkurencji o klienta. Ten ostatni będzie musiał każdorazowo sprawdzać wysokość kaucji na poszczególne opakowania, co tylko spotęguje zakłopotanie w sprawach związanych z kaucją.
Podkreśla się również nieujęcie w systemie puszek aluminiowych, jak i jednorazowych opakowań szklanych. Nieuwzględnienie ich w systemie niesie konkretne i wymierne zagrożenia dla środowiska, ludzi i zwierząt. Trwać bowiem będzie stan, w którym jest powszechne zaśmiecanie tzw. małpkami czy też butelkami szklanymi po sokach, niektórych piwach itd.
Wprowadzenie systemu na pewno oznacza wymierne zmiany dla konsumenta. Opakowania objęte systemem kaucyjnym będą obarczone dodatkową opłatą rzędu kilkudziesięciu groszy. W momencie zakupu napoju konsumenci będą musieli ją zapłacić. W momencie oddania opakowania kaucję będą odzyskiwać. Opakowania mają być oddawane w sklepach albo w przystosowanych do tego maszynach. Po zwrocie butelki konsument odzyska wpłaconą kaucję. Ponieważ brak jest póki co szczegółów działania systemu w chwili publikacji niniejszego artykułu nie da się w pełni ocenić jego wpływu na zachowania konsumentów, ale można wskazać na punkty najbardziej zapalne.
Z punktu widzenia konsumentów dyskusyjne jest zarządzanie systemem przez kilku operatorów. Aby takie rozwiązanie zadziałało, wysokość kaucji powinna być jednolita dla konkretnych rodzajów opakowań i dla wszystkich sklepów i placówek. Byłby to ukłon w stronę konsumentów, którzy nie pogubią się w natłoku różnorodnych stawek, a także znaczące ułatwienie z perspektywy rozliczeń. Kluczowe jest również, by stworzona została wspólna baza danych, z której korzystaliby na równych zasadach wszyscy operatorzy. Ujęte byłyby w niej wszystkie wprowadzone na rynek opakowania objęte kaucją. Dzięki temu można byłoby pobierać i zwracać kaucję we wszystkich sklepach, niezależnie od tego, który operator współpracowałby z daną placówką. Takie rozwiązanie pozwoliłoby na usprawnienia systemu i przybliżenia go konsumentom, którzy nie musieliby zastanawiać się, czy będą mogli oddać opakowania w innym sklepie niż w tym, gdzie dokonali wcześniej zakupów.
Warto wskazać, że sam fakt wprowadzenia systemu oceniany jest przez konsumentów pozytywnie, a wielu z nich opowiada się za szerszą aniżeli proponowana przez ustawodawcę regulacją, w tym w szczególności za regulacją obejmującą puszki aluminiowe.
Podsumowanie
Projekt ustawy jest szeroko dyskutowany, zarówno po stronie przedsiębiorców jak i konsumentów. Niewątpliwie projekt wymaga doprecyzowania, a cały system powinien być na tyle klarowny, żeby konsumenci bez konieczności zagłębiania się w niego byli w stanie w nim funkcjonować. Na dzień dzisiejszy najbardziej dyskutowaną kwestią wydaje się być propozycja wielości operatorów systemu, która to niewątpliwie wymaga dalszych konsultacji. System nie spełni swojego celu, jeśli konsument nie będzie miał możliwości oddania wszystkich butelek w jednym miejscu i czasie. Trudno bowiem sobie wyobrazić, że system zadziała w sytuacji, gdy danego rodzaju butelki będą mogły zostać zwrócone tylko u wybranych operatorów. Celem resortu klimatu i środowiska jest uchwalenie ustawy wdrażającej system kaucyjny w Polsce jeszcze w 2022 r. Nie oznacza to jednak, że ministerstwo planuje w tym zakresie „rewolucję” z dniem 1 stycznia 2023 r. Nowe przepisy będą zawierały zapis o okresie przejściowym m.in. dla producentów. Zgodnie z projektem ustawy wprowadzający opakowania na rynek zostaliby zobowiązani do utworzenia systemu kaucyjnego nie później niż 24 miesiące po wejściu w życie ustawy, czyli najpóźniej do końca 2024 r.
Anna Siwkowska
radca prawny,
Kancelaria SRS Legal
[1] Dz. U. z 2020 r. poz. 1114, Dz. U. z 2021 r. poz. 2151 dalej w skrócie „u.g.o.”
[2] Dz. Urz. L 155 z dnia 12.06.2019, str. 1
[3] Za: dr inż. Andrzej Gantner, Wiceprezes Polskiej Federacji Producentów Żywności w wywiadzie dla Gazety Prawnej z dnia 7 marca 2022 r.
[4] Za: Grzegorz Adamski, ekspert Związku Pracodawców Przemysłu Piwowarskiego - Browary Polskie w wywiadzie dla Gazety Prawnej z dnia 7 marca 2022 r.