Aktualizacja tzw. dyrektyw śniadaniowych – czego dotyczy i co oznacza dla branży spożywczej?

Wstęp

Prawo żywnościowe to zbiór przepisów regulujących szereg różnych zagadnień dotyczących żywności, czyli środków spożywczych. Niektóre rodzaje produktów dostępnych na unijnym rynku muszą mieć określoną charakterystykę, ponieważ została ona przyjęta właśnie we wspomnianych przepisach prawnych. Jest tak np. w przypadku czekolady, dżemów, masła, soków owocowych czy ekstraktów kawy, dla których obowiązują tzw. przepisy jakościowe, które mogą być zawarte w rozporządzeniach lub dyrektywach unijnych. Dla przykładu, definicję masła oraz innych tłuszczów do smarowania określa rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych[1]. Z kolei wymogi odnośnie do składu,  nazwy handlowej, dodatkowych obowiązkowych informacji na etykiecie czy dozwolonych surowców w produkcji soków owocowych określa dyrektywa Rady 2001/112/WE z dnia 20 grudnia 2001 r. odnosząca się do soków owocowych i niektórych podobnych produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi.

Wspomniane przepisy jakościowe mają na celu ochronę produktów na rynku UE poprzez zapewnienie ich jednakowej, wysokiej jakości i umożliwienie swobodnego przepływu tych produktów na rynku wewnętrznym. Wyłącznie produkty spełniające wymagania ustanowione w takich przepisach mogą być wprowadzane do obrotu pod zastrzeżonymi dla nich nazwami (jak właśnie: sok owocowy, czekolada, czy dżem). Istotne jest, że wymogi np. dla masła obowiązują wprost we wszystkich państwach członkowskich, ponieważ zawarte są w rozporządzeniu. Natomiast wymogi dla wspomnianych soków zawarto w dyrektywie, a taki rodzaj aktu prawnego wymaga przeniesienia do systemu prawnego każdego państwa UE.

W tym roku zakończono prace nad aktualizacją czterech z siedmiu tzw. „dyrektyw śniadaniowych”, określających m.in. definicje, skład, właściwości, sposób produkcji wybranych kategorii żywności. Przyczyn zmian jest kilka, m.in.:

• potrzeba harmonizacji wymogów z uwagi na różnice we wdrażaniu zapisów dyrektyw do przepisów poszczególnych krajów, które mogły prowadzić do wprowadzania konsumentów w błąd i zaburzania właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego,
• konieczność dopasowania wymogów do oczekiwań konsumentów i innowacji rynkowych,
• konieczność uwzględnienia założeń zrównoważonego rozwoju, w tym strategii „Od pola do stołu” realizowanej przez Komisję Europejską, która przewiduje m.in. lepsze informowanie konsumentów w kwestii pochodzenia żywności oraz poprawę wzorców żywieniowych (w szczególności zmniejszenie spożycia cukrów w diecie) i która stanowi kluczowy element Europejskiego Zielonego Ładu[2],
• potrzebę dopasowania przepisów do „Europejskiego planu walki z rakiem”[3].

Pełny zestaw 7 dyrektyw śniadaniowych jest następujący:

1. Dyrektywa 1999/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lutego 1999 r. odnosząca się do ekstraktów kawy i ekstraktów cykorii (Dz. U. UE. L. z 1999 r. Nr 66, str. 26 z późn. zm.),
2. Dyrektywa 2000/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 czerwca 2000 r. odnosząca się do wyrobów kakaowych i czekoladowych przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. U. UE. L. z 2000 r. Nr 197, str. 19 z późn. zm.),
3. Dyrektywa Rady 2001/110/WE z dnia 20 grudnia 2001 r. odnosząca się do miodu (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 10, str. 47 z późn. zm.),
4. Dyrektywa Rady 2001/111/WE z dnia 20 grudnia 2001 r. odnosząca się do niektórych cukrów przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 10, str. 53 z późn. zm.),
5. Dyrektywa Rady 2001/112/WE z dnia 20 grudnia 2001 r. odnosząca się do soków owocowych i niektórych podobnych produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 10, str. 58 z późn. zm.),
6. Dyrektywa Rady 2001/113/WE z dnia 20 grudnia 2001 r. odnosząca się do dżemów owocowych, galaretek i marmolady oraz słodzonego purée z kasztanów przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 10, str. 67 z późn. zm.),
7. Dyrektywa Rady 2001/114/WE z dnia 20 grudnia 2001 r. odnosząca się do niektórych rodzajów częściowo lub całkowicie odwodnionego mleka konserwowanego przeznaczonego do spożycia przez ludzi (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 15, str. 19 z późn. zm.).

Spośród powyższych zaktualizowano te dotyczące (w skrócie): miodu, soków owocowych, dżemów owocowych oraz odwodnionego mleka konserwowanego. Akt prawny zmieniający właściwe dyrektywy opublikowano w Dzienniku Urzędowym UE w dniu 24.05.2024 r., praktycznie rok po publikacji przez Komisję Europejską wniosku[4] w zakresie omawianych zmian. Jest to: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1438 z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie zmiany dyrektywy Rady 2001/110/WE odnoszącej się do miodu, dyrektywy Rady 2001/112/WE odnoszącej się do soków owocowych i niektórych podobnych produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi, dyrektywy Rady 2001/113/WE odnoszącej się do dżemów owocowych, galaretek i marmolady oraz słodzonego przecieru z kasztanów przeznaczonych do spożycia przez ludzi oraz dyrektywy Rady 2001/114/WE odnoszącej się do niektórych rodzajów częściowo lub całkowicie odwodnionego mleka konserwowanego przeznaczonego do spożycia przez ludzi.

W Polsce dyrektywy śniadaniowe zostały wdrożone do systemu prawnego przede wszystkim poprzez Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych[5], jak też rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie jakości handlowej poszczególnych kategorii produktów uregulowanych w dyrektywach śniadaniowych. Ciekawe jest, że Komisja Europejska nie zdecydowała się na zmianę sposobu uregulowania jakości handlowej ww. rodzajów żywności, poprzez przyjęcie rozporządzenia, które obowiązywałoby wprost we wszystkich krajach UE. Ten rodzaj aktu unijnego dominuje obecnie w prawie, jako lepsze narzędzie zapewnienia sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Tak stało się np. w przypadku: znakowania żywności, stosowania dodatków do żywności, aromatów i enzymów czy żywności dla szczególnych grup konsumentów. Te zagadnienia regulowały kiedyś zapisy dyrektyw, dziś wymogi zawarte są w rozporządzeniach Parlamentu Europejskiego i Rady, dzięki czemu powinny być one (przynajmniej z założenia) stosowane jednolicie w całej Unii.

Kluczowe zmiany w odniesieniu do poszczególnych kategorii

Poniżej przedstawiono wybrane, najistotniejsze zmiany, które wprowadza dyrektywa 2024/1438 (dalej jako „Dyrektywa”) dla poszczególnych kategorii produktów.

1) Miód (zmiana dyrektywy 2001/110)

Na wstępie warto przypomnieć, że krajowych regulacji dotyczących miodów (wdrażających przepisy unijne) jest w Polsce kilka, tzn.:

• Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych (Dz.U. z 2015 r. poz. 29);
• Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 października 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie jakości handlowej miodu (Dz.U. z 2023 r. poz. 2513);
• Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu znakowania nieprzeznaczonych bezpośrednio dla konsumenta finalnego niektórych grup i rodzajów opakowanych artykułów rolno-spożywczych lub artykułów rolno-spożywczych bez opakowań (Dz.U. z 2024 r. poz. 254);
• Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 stycznia 2009 r. w sprawie metod analiz związanych z dokonywaniem oceny miodu (Dz.U. Nr 17, poz. 94).

Jednocześnie od 18 kwietnia 2024 r. zastosowanie ma nowy przepis, który wymaga wskazania:

„nazwy państwa pochodzenia, w którym miód został zebrany, a w przypadku gdy miód pochodzi z więcej niż jednego państwa, nazwy państw pochodzenia, w których miód został zebrany”.

Celem zmiany dotychczasowych zapisów (umożliwiały odnoszenie się wyłącznie do rejonu „UE/spoza UE” w przypadku mieszanek miodów) była poprawa identyfikacji miodów na rynku w zakresie państwa pochodzenia, jako ważnej informacji powiązanej bezpośrednio z jakością produktu. W rozporządzeniu przewidziano okres przejściowy – tj. możliwość pozostawania w obrocie miodu oznakowanego w oparciu o dotychczasowe przepisy, do wyczerpania zapasów, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. rozporządzenia.

Dyrektywa zaostrza jednak powyższe wymogi, ponieważ zakłada podawanie nie tylko wszystkich krajów pochodzenia miodu, ale także składu procentowego[6] na mieszankach miodów z kilku krajów. Celem dyrektywy jest w tym zakresie gwarancja pełnej informacji o pochodzeniu dostępnej dla konsumentów. Ponadto zmienione przepisy zapoczątkują proces wprowadzania unijnego systemu identyfikowalności miodu (a wraz z nim nowe, zharmonizowane metody analiz laboratoryjnych), co ma chronić zarówno odbiorców jak i pszczelarzy przed zafałszowaniami w ramach tej kategorii.

Jednocześnie przewidziano możliwość odstępstwa od powyższej podstawowej zasady (jeśli państwo członkowskie tak postanowi) w przypadku mieszanek miodu pochodzących z więcej niż czterech różnych krajów pochodzenia. W takiej sytuacji obowiązkowe byłoby wskazanie procentowe jedynie czterech największych udziałów, jeżeli stanowiłyby one łącznie ponad 50 % całości. Pozostałe kraje pochodzenia należałoby wskazać według kolejności malejącej.

Z kolei w przypadku opakowań zawierających ilości miodu o masie poniżej 30 gramów netto nazwy krajów pochodzenia można będzie zastąpić dwuliterowym kodem, zgodnie z najnowszą obowiązującą wersją międzynarodowej normy ISO 3166-1 określającej dwuliterowy kod (alfa-2).

2) Soki owocowe (zmiana dyrektywy 2001/112)

W przypadku soków owocowych, jak też nektarów owocowych Dyrektywa przewiduje dwie kluczowe zmiany, tj.:

• możliwość komunikacji w odniesieniu do soków owocowych dotyczącej wyłącznie naturalnej zawartości cukrów
• uwzględnienie nowych kategorii soków, tj. o obniżonej zawartości cukrów.

Pierwsza zmiana związana jest z faktem, iż soki owocowe zgodnie z przepisami nie mogą zawierać dodatku cukrów. W przeszłości możliwe było, przez określony czas, stosowanie oświadczenia „od dnia 28 kwietnia 2015 r. żadne soki owocowe nie zawierają dodatku cukrów”. Jednocześnie w przypadku nektarów owocowych dozwolone było stosowanie oświadczenia „bez dodatku cukrów” wraz z informacją „zawiera wyłącznie naturalnie występujące cukry”. Komisja Europejska uznała, że obecna komunikacja odnośnie cukrów w sokach i nektarach może być myląca dla konsumentów, wobec czego postanowiono ponownie umożliwić informowanie konsumentów soków owocowych o tym, że jest w nich obecny wyłącznie naturalnie zawarty cukier. Finalny zapis Dyrektywy różni się od proponowanego wcześniej, który miał wskazywać na brak dodatku cukrów w sokach, i brzmi następująco:

 „Na etykiecie w tym samym polu widzenia, w którym znajduje się nazwa produktów, o których mowa w części I pkt 1 załącznika I, można umieścić stwierdzenie soki owocowe zawierają wyłącznie naturalnie występujące cukry”.

Wprowadzenie powyższego stwierdzenia dostarcza według Komisji Europejskiej „prawdziwych i poprawnych informacji, co jest zgodne z celami polegającymi na informowaniu ich o właściwościach odżywczych produktów, ułatwieniu odróżnienia soków owocowych od nektarów owocowych oraz umożliwieniu konsumentom dokonywania świadomych wyborów.” (motyw 14 preambuły do Dyrektywy).

W przypadku nektarów owocowych możliwe będzie nadal stosowanie oświadczenia „bez dodatku cukrów”, jeśli faktycznie dany nektar „nie zawiera żadnych dodanych cukrów prostych, dwucukrów ani żadnych innych środków spożywczych zastosowanych ze względu na ich właściwości słodzące, w tym substancji słodzących zdefiniowanych w rozporządzeniu (WE) nr 1333/2008. W przypadku gdy przedstawione jest takie oświadczenie, na etykiecie musi się również znaleźć następująca informacja:

"zawiera naturalnie występujące cukry”.

 Jeśli chodzi z kolei o drugą zmianę, to utworzono następujące nowe kategorie soków:

• „sok owocowy o obniżonej zawartości cukrów”,
• „sok owocowy z zagęszczonego soku obniżonej zawartości cukrów”
• „zagęszczony sok o obniżonej zawartości cukrów”,

ze wskazaniem autoryzowanych metod produkcji tej nowej kategorii soków: tj. fermentacja drożdżowa oraz filtracja membranowa.

Według nowej definicji „sok owocowy o obniżonej zawartości cukrów” to:

„Produkt otrzymywany z soków owocowych zdefiniowanych w pkt 1 lit. a), w których ilość naturalnie występujących cukrów została obniżona o co najmniej 30 % poprzez zastosowani procesu dozwolonego zgodnie z warunkami określonymi w pkt 3 części II, który to proces zachowuje wszystkie pozostałe istotne właściwości fizyczne, chemiczne, organoleptyczne i odżywcze odpowiadające co najmniej właściwościom, jakie posiada przeciętny typ soku otrzymanego z owoców tego samego rodzaju. Sok owocowy o obniżonej zawartości cukrów można otrzymać poprzez zmieszanie soku owocowego o obniżonej zawartości cukrów z sokiem owocowym lub przecierem owocowym.”

Ponadto dodano, że substancje słodzące nie mogą służyć do wytwarzania produktów wymienionych w części I załącznika I z wyjątkiem nektarów, zatem właśnie do ww. 3 nowych kategorii soków owocowych.

Jak wskazał ustawodawca unijny za powyższą zmianą przemawia zarówno dostępność nowych technik przetwórczych pozwalających na usuwanie całkowite lub częściowe cukrów z soków owocowych (przy zachowaniu ich podstawowych właściwości fizycznych, chemicznych, organoleptycznych i odżywczych), jak też zainteresowanie konsumentów redukcją spożycia cukru.

W odniesieniu do nektarów w Dyrektywie  określono dopuszczalną maksymalną zawartość składników słodzących – cukry lub miód, tj.:

• „do 20 % całkowitej masy produktów końcowych, o których mowa w części I załącznika IV;
• 15 % całkowitej masy produktów końcowych, o których mowa w części II załącznika IV;
• 10 % całkowitej masy produktów końcowych, o których mowa w części III załącznika IV”

(w ww. częściach I, II, III załącznika IV umieszczono owoce o różnych stopniu kwasowości).

Oprócz powyższych zmian warto także wspomnieć o poniższych:

• dopuszczenie stosowania określenia "woda kokosowa" dla soku bezpośrednio otrzymywanego z orzecha kokosowego bez wyciskania miąższu kokosowego; ponieważ sok kokosowy z zagęszczonego soku można otrzymać przez odtworzenie zagęszczonego soku kokosowego z wodą pitną – określono w załączniku V do dyrektywy „sokowej” (2001/112) minimalną wartość w skali Brixa dla tego produktu;
• dodanie białek z nasion słonecznika jako substancji do klarowania soków owocowych.

3) Dżemy, galaretki i marmolady (zmiana dyrektywy 2001/113)

Celem zasadniczej zmiany wprowadzanej przez Dyrektywę było zachęcenie producentów do wytwarzania dżemów i galaretek o zwiększonej zawartości owoców (i przy tym – mniejszej zawartości cukrów), a tym samym wspieranie rynku owoców przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeby obniżenia ilości cukrów dodanych w tych produktach, co ma ułatwić konsumentom podejmowanie lepszych decyzji zakupowych i wybór zdrowszych produktów w ramach omawianej kategorii.

Zmiana zakłada zatem zwiększenie wymaganej minimalnej ilości owoców używanych do produkcji dżemów i galaretek:

• z 350 g do 450 g owoców na 1 kg produktu w wersji podstawowej;
• z 450 g do 500 g owoców na 1 kg produktu w wersji „ekstra”.

Poza tym:

• zniesiono obowiązek dodatkowego wskazywania na etykiecie (produktów objętych dyrektywą) zawartości cukrów (tj. poza obowiązkowo podawaną informacją o wartości odżywczej produktu);
• dopuszczono jako dodatek do produktów objętych tą dyrektywą zagęszczonego soku z owoców cytrusowych;
• wprowadzono zmiany w oznakowaniu dla określenia „marmolada”, które obecnie odnosi się w dyrektywie 2001/113 jedynie do mieszanin owoców cytrusowych. Zmiana dotyczy możliwości rozszerzenia stosowania tego terminu na produkty z innych owoców przez dane państwo członkowskie i wówczas także możliwości zezwolenia na swoim terytorium dla stosowania określenia „marmolada wieloowocowa” lub „marmolada z [x] owoców”, gdzie x jest liczbą owoców, w przypadku marmolady z owoców cytrusowych wytwarzanej z trzech lub więcej owoców.

Warto zaznaczyć, że polski krajowy produkt znajduje się poza zakresem dyrektywy 2001/113 i nosi nazwę prawną: „marmolada z owoców innych niż cytrusowe”, przy założeniu, że nie można uznać go za wyrób mieszczący się w definicji „dżemu” (wskazuje na to konstrukcja krajowych przepisów). Ponadto, jak podkreślają przedstawiciele Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Polska posiada już krajowe (notyfikowane) przepisy, których efekt jest niemal równoznaczny z rozwiązaniami przyjętymi w Dyrektywie. Produkcja dżemów określanych jako „o obniżonej zawartości cukrów” z wyższą zawartością owoców i niższą ilością cukrów dodanych, została już umożliwiona polskim producentom poprzez niedawną zmianę Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie jakości handlowej dżemów, konfitur, galaretek, marmolad, powideł śliwkowych oraz słodzonego przecieru z kkasztanów jadalnych (Dz.U. 2003 nr 143 poz. 1398 z poźn. zm.).

4) Mleko konserwowane (zmiana dyrektywy 2001/114)

Zaproponowana zmiana dyrektywy 2001/114 dotyczy punktu 3 załącznika I i umożliwia ona wytwarzanie bezlaktozowych przetworów mlecznych z odwodnionego mleka, wychodząc tym samym naprzeciw zmieniającym się potrzebom konsumentów, którzy poszukują coraz częściej bezlaktozowych przetworów mlecznych. Nowe zapisy brzmią następująco:

„Obniżenie zawartości laktozy przez konwersję na glukozę i galaktozę. Powstałe w wyniku tego procesu obróbki modyfikacje składu mleka są dopuszczalne tylko wtedy, gdy wzmianka o nich znajduje się na opakowaniu produktu, jest nieusuwalna, łatwa do zauważenia i czytelna. Taka wzmianka pozostaje bez uszczerbku dla obowiązku oznaczania wartości odżywczej, który to obowiązek został określony w rozporządzeniu (UE) nr 1169/2011. Państwa członkowskie mogą wprowadzić ograniczenia lub zakazać modyfikacji składu mleka, o których mowa w niniejszej literze.”

Wszystkie pozostałe zmiany mają jedynie charakter porządkująco-doprecyzowujący.

Terminy stosowania opisanych zmian

Zgodnie z artykułem 5 do Dyrektywy: „Państwa członkowskie przyjmują i publikują przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 14 grudnia 2025 r. Niezwłocznie przekazują one Komisji tekst tych przepisów. Państwa członkowskie stosują te przepisy od dnia 14 czerwca 2026 r. (…).” Zatem Polska, jak też inne kraje UE, mają czas niemal do końca tego roku, aby przyjąć przepisy wdrażające zmiany przewidziane w Dyrektywie. Jednocześnie ustalono stosowny okres przejściowy, zgodnie z którym produkty wprowadzone do obrotu lub etykietowane przed dniem 14 czerwca 2026 zgodnie z dyrektywami 2001/110/WE, 2001/112/WE, 2001/113/WE i 2001/114/WE, będą mogły nadal pozostawać w obrocie do czasu wyczerpania zapasów.

Joanna Olszak

Doradca ds. Prawa Żywnościowego

IGI FOOD LAW

---

[1] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 671 z późn. zm.).

[2] KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ, RADY, KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Europejski Zielony Ład, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?qid=1588580774040&uri=CELEX%3A52019DC0640

[3] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady – Europejski plan walki z rakiem, COM(2021) 44 final.  

[4] WNIOSEK Komisji Europejskiej z dnia 21 kwietnia 2023 r. dot. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zmiany dyrektywy Rady 2001/110/WE odnoszącą się do miodu, dyrektywę Rady 2001/112/WE odnoszącą się do soków owocowych i niektórych podobnych produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi, dyrektywę Rady 2001/113/WE odnoszącą się do dżemów owocowych, galaretek i marmolady oraz słodzonego przecieru z kasztanów przeznaczonych do spożycia przez ludzi oraz dyrektywę Rady 2001/114/WE odnoszącą się do niektórych rodzajów częściowo lub całkowicie odwodnionego mleka konserwowanego przeznaczonego do spożycia przez ludzi

[5] Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 29 z późn. zm.).

[6] Z tolerancją 5% na każdy indywidualny udział w mieszance, obliczony na podstawie dokumentacji.